有关专家解读《保障中小企业款项支付条例》

　　中国中小企业协会会长

　　中小企业的货物、工程、服务款项被拖欠，会严重影响中小企业资金周转、扩大投资，甚至导致企业濒临破产。《保障中小企业款项支付条例》（以下简称《条例》）的出台，将进一步完善促进中小企业健康发展的法治体系建设，有利于推动中小企业高质量发展。

　　一、保护中小企业参与市场公平交易的法治更加完善

　　大企业凭借其在供应链中的市场优势地位，对为其配套的中小企业往往施加不合理的交易条件，并且常在合同履行期结束后拖欠货款，甚至存在无理由拖欠账款的现象。这主要是由于我国市场经济已经由卖方市场发展为买方市场，拥有市场优势地位的大企业在对中小企业的资金支付时点上具有极大的话语权。市场中同行业产品竞争非常激烈，中小企业为了在市场竞争中赢得一定份额，往往只能接受大企业提出的不合理条件及一些款项拖欠行为。

　　早在2012年，《国务院关于进一步支持小型微型企业健康发展的意见》中就已提出“研究制定防止大企业长期拖欠小型微型企业资金的政策措施”。此前，我国仅在民法通则、合同法、公司法、反垄断法中对履约、诚实守信等有原则性表述，无法对大企业较为普遍的拖欠行为实施有效约束。2018年实施的中小企业促进法增设第八章“权益保护”，第五十三条明确规定“国家机关、事业单位和大型企业不得违约拖欠中小企业的货物、工程、服务款项。中小企业有权要求拖欠方支付拖欠款并要求对拖欠造成的损失进行赔偿”，但缺乏细化规定。《条例》对预防和治理违约拖欠中小企业款项问题作出明确具体规定，完善了中小企业参与市场公平交易的法治保障。

　　二、借鉴国外有益经验进一步完善执法规定

　　很多国家通过制定专门法律来规范和解决企业间资金支付和拖欠问题，防止大企业利用市场优势地位侵害中小企业的利益。《欧盟关于打击商业交易中延迟支付的法令》《英国延迟支付商业债务（利息）法案》《德国加速到期支付法》《美国及时付款法》《日本防止拖延支付转包费法》和《日本防止拖延支付政府合同费法》等，都对市场主体之间的拖欠行为、付款期限、支付责任及相关处罚措施等作出了明确规定，以确保公平交易，保护广大中小企业的利益。特别是不少国家和地区在市场利率很低的情况下，均对账款逾期利息作出远高于市场利率的惩罚性规定，以提高违法成本，真正起到惩戒警示作用。

　　《条例》在中小企业促进法的基础上对中小企业反映强烈的付款期限、商业汇票使用、迟延支付责任、应收账款融资确认等作出明确、可操作的规定，顺应中小企业期盼，十分必要，具有重大的现实意义和历史意义。下一步，应抓好贯彻实施，加大惩罚力度，以充分发挥法律对拖欠行为的惩戒和约束作用。

　　三、有助于加快中小企业应收账款融资

　　应收账款是企业的重要资产。国家统计局数据显示，截至2020年5月末，规模以上工业企业应收账款15.13万亿元，同比增长13.0%；应收账款平均回收期为58.8天，同比增加10.4天。盘活应收账款用于融资，对于减轻中小企业贷款对房产抵押的依赖、降低中小企业融资门槛、提高融资可获得性具有重要作用。近年来，我国应收账款融资快速发展，成效明显。2013年底，人民银行征信中心开发了中征应收账款融资服务平台，为中小企业开展应收账款线上融资业务提供系统支持。2017年，人民银行、工业和信息化部等七部门联合印发《小微企业应收账款融资专项行动工作方案（2017-2019年）》。截至2019年底，中征平台累计注册用户19.7万家，累计促成融资19.8万笔，累计融资金额10.6万亿元。中小企业及付款方通过应收账款融资服务平台确认债权债务关系，提高了融资效率，降低了融资成本。

　　中小企业促进法第二十条明确规定：“中小企业以应收账款申请担保融资时，其应收账款的付款方，应当及时确认债权债务关系，支持中小企业融资。国家鼓励中小企业及付款方通过应收账款融资服务平台确认债权债务关系，提高融资效率，降低融资成本。”《条例》进一步明确：“中小企业以应收账款担保融资的，机关、事业单位和大型企业应当自中小企业提出确权请求之日起30日内确认债权债务关系，支持中小企业融资。”对确认义务的进一步重申和确认时间的明确要求，将进一步优化中小企业应收账款融资的法律政策环境，推动应收账款融资发展。

　　当前，新冠肺炎疫情对中小企业生产经营造成严重冲击，中小企业经营困难和风险增大，资金紧张问题更加突出。《条例》的实施，能有效缓解中小企业资金困难，促进中小企业健康稳定发展，发挥中小企业对做好“六稳”、落实“六保”的重要作用。

　　王小兰：维护公平竞争市场环境的有力举措

　　时代集团公司总裁、全国政协委员、国务院参事

　　《保障中小企业款项支付条例》（以下简称《条例》）的颁布，既是切实保障中小企业权益、维护公平竞争市场环境的有力举措，也是加快完善社会主义市场经济体制的一项重要内容。

　　从其他市场经济国家经验看，大企业与中小企业之间的公平交易必须依靠法律给予制度保障。按照“合同自由原则”，企业有选择合同对象、是否签订合同、决定合同内容（包括货款的支付日期、支付方法等）、合同签订方式的自由。但如果不对“合同自由原则”加以一定的限制，处于优势地位的一方就有可能利用其优势，导致不公正的交易，损害处于弱势地位一方的利益。因此，许多国家制定了专门法律，对市场主体之间的商业交易行为进行规范，特别是制定专门法律规范解决企业间资金支付和拖欠问题，防止大企业利用市场优势地位侵害小微企业的利益。《欧盟关于打击商业交易中延迟支付的法令》《英国延迟支付商业债务（利息）法案》《德国加速到期支付法》《美国及时付款法》《日本防止拖延支付转包费法》和《日本防止拖延支付政府合同费法》等，都对市场主体之间的拖欠行为、支付责任及相关处罚措施作出了明确规定，以确保公平交易，保护广大中小企业的利益。

　　近年来，我国中小企业被大型企业以及部分机关、事业单位拖欠账款现象比较突出。从维护中小企业合法权益、规范款项支付行为、维护市场秩序、优化营商环境角度看，非常有必要从立法上对保障中小企业款项支付进行规范。可以说，《条例》的出台恰逢其时。

　　第一，对支付要求和支付责任作出明确规定。《条例》首先对公平交易条件作了原则规定，机关、事业单位和大型企业不得要求中小企业接受不合理的付款期限、方式、条件和违约责任等交易条件，不得违约拖欠中小企业的货物、工程、服务款项。对使用财政资金采购行为作出专门的严格规定，机关、事业单位使用财政资金从中小企业采购货物、工程、服务，应当严格按照批准的预算执行，不得无预算、超预算开展采购。政府投资项目所需资金应当按照国家有关规定确保落实到位，不得由施工单位垫资建设。

　　第二，对付款期限予以明确规定。《条例》借鉴其他国家立法经验，规定机关、事业单位从中小企业采购货物、工程、服务，应当自货物、工程、服务交付之日起30日内支付款项；合同另有约定的，付款期限最长不得超过60日。大型企业应当按照行业规范、交易习惯合理约定付款期限并及时支付款项。同时，《条例》对防止以拖延检验或验收延迟支付款项行为作出明确规定，机关、事业单位和大型企业与中小企业约定以货物、工程、服务交付后经检验或者验收合格作为支付中小企业款项条件的，付款期限自约定的检验或验收期限届满起算。

　　第三，对在企业正常付款条件之外可能存在的“隐性障碍”作出明确限制。比如，针对机关、事业单位和大型企业强制中小企业接受非现金支付方式，变相延长付款期限，强制在工程建设中收取非依法要求的额外保证金行为，以及因法人变更或竣工验收等为理由拖欠中小企业欠款等情形作了限制性规定。《条例》还特别明确，中小企业以应收账款担保融资提出确权请求的，应当限期给予确权。这些条款的制定，充分表明坚持“问题导向”立法，通过对不公平的交易行为适当干预，保证中小企业获得实质平等的地位。

　　此外，《条例》还对此项工作的指导监督检查部门、投诉受理部门作了相应规定，对机关、事业单位违反《条例》的法律责任也作了相应规定，有助于保障《条例》贯彻实施、落地生效。

　　市场经济下，一切交易活动要充分体现公平公正，任何主体都不能滥用优势地位，都要自觉维护市场公平交易秩序，这是我们社会主义市场经济的价值取向。《条例》的出台，是深化经济体制改革进程中更好发挥政府作用、落实市场主体公平待遇、营造公平竞争环境的有效手段，将有助于解决处于弱势地位的中小企业难以通过自身力量解决的机关、事业单位、大型企业长期拖欠账款的问题，有利于营造更加公平、公正、健康的市场环境。

　　龙卫球、王琦：守护中小企业命脉 有效优化营商环境

　　北京航空航天大学法学院院长、教授，北京航空航天大学法学院讲师

　　一、制定《条例》十分必要

　　制定《保障中小企业款项支付条例》（以下简称《条例》）的根本必要性，在于中小企业对我国经济的重要意义以及国家对中小企业保护力度的不断增强。中小企业的蓬勃发展是我国改革开放40多年来经济建设的重大成就，既承载了历史的辉煌，也酝酿着闯出新路，开启下一个经济高速发展阶段的关键动能。同时中小企业还担负着改善民生、解决就业、促进创新、培育匠人等诸多功能。国家对中小企业的重视也在近年达到了新的高度，一个重要标志是2018年修订施行了中小企业促进法。

　　制定《条例》的直接必要性，在于避免拖欠中小企业款项引发的严重后果。拖欠行为的后果至少包括以下几个方面：第一，中小企业的活力将受到削弱甚至面临倒闭，其后果是给整体经济运行带来负面影响，这种负面影响在经济增速放缓的阶段表现得尤其明显。第二，导致中小企业无力向劳动者或者下游经济主体支付价款，影响社会稳定，广受关注的拖欠农民工工资现象往往根源于此。第三，现实中拖欠方往往是国家机关和大型企业，这破坏了市场的公平氛围和竞争秩序。第四，中小企业直接涉及民生，和社会大众有最广泛的接触，其状态的恶化将影响民众的生活幸福度和对经济发展的整体评价和信心。由此可见，拖欠中小企业款项表面看来与大众离得很远，实际上其不利后果是社会全体成员为之付出代价。在新冠肺炎疫情造成的经济形势下，中小企业的资金链愈加脆弱，所以确保款项及时支付对中小企业具有生死攸关的意义。

　　二、制定《条例》切实可行

　　首先，从实践角度来说，我国从2018年底以来开展全国范围的专项清欠工作，各地既发现了很多问题，也积累了不少对策，这为《条例》的制定打下了可靠的实践基础。其次，从规范层面来说，一方面，部分国务院部门、省份在各自权限范围内就特定领域、特定地区的账款拖欠行为已经出台了规定，作出了积极有益的探索；另一方面，在国际层面，饱受支付迟延之苦的欧盟早在2000年就出台了一部名为《关于打击商业交易中延迟支付的指令》，欧盟各国又按照欧盟法的要求纷纷将这部指令转化为国内法，美国、英国、日本等国也都有类似法律法规。《条例》以兼收并蓄的心态，博采约取的做法，充分借鉴了国内外现有规范的长处。

　　三、制定《条例》意义重大

　　第一，落实党中央、国务院的重要指示，细化相关法律法规的原则性规定。习近平总书记2018年11月1日在民营企业座谈会上发表重要讲话，号召支持民营企业发展壮大，特别强调“要高度重视三角债问题，纠正一些政府部门、大企业利用优势地位以大欺小、拖欠民营企业款项的行为”。李克强总理2018年12月24日主持召开国务院常务会议，部署加大对民营经济和中小企业支持，明确提出“任何政府部门和单位、大型企业和国有企业，都不得违约拖欠中小企业款项”。中小企业促进法第53条规定“国家机关、事业单位和大型企业不得违约拖欠中小企业的货物、工程、服务款项。中小企业有权要求拖欠方支付拖欠款并要求对拖欠造成的损失进行赔偿”。2020年1月1日施行的《优化营商环境条例》第32条规定“国家机关、事业单位不得违约拖欠市场主体的货物、工程、服务等账款，大型企业不得利用优势地位拖欠中小企业账款”，并进一步要求“县级以上人民政府及其有关部门应当加大对国家机关、事业单位拖欠市场主体账款的清理力度，并通过加强预算管理、严格责任追究等措施，建立防范和治理国家机关、事业单位拖欠市场主体账款的长效机制”。无论是党中央、国务院的重要指示，还是法律法规中的原则性规定，都要求有专门规定才能落地生根，本《条例》正是对这一任务的坚决落实。

　　第二，巩固上一阶段的清欠工作成果，建立长效机制。按照党中央、国务院的部署，2018年底开始，清欠工作在全国范围内有序展开。2020年1月8日召开的国务院常务会议传来佳音，截至2019年底，全国共梳理出政府部门和大型国有企业拖欠中小企业、民营企业逾期欠款8900多亿元，75%已得到清偿。会议要求，清欠资金优先清偿拖欠的农民工工资。会议确定，出台实施及时支付中小企业款项相关法规。《条例》的出台，有利于完善法律依据，为治理清欠行为注入新动力，避免边清边欠、前清后欠，确保效果的长期性、稳定性。

　　第三，规范市场交易行为，助力营商环境改善。《条例》从付款期限、付款方式、迟延利息等多方面细致地规定了同中小企业交易的准则，还要求机关、事业单位和大型企业按规定披露欠付中小企业款项有关情况，既重事前预防，也重事后惩治，多策并举，督促市场主体遵守法律规定和合同约定，营造一种诚实信用不拖不欠的商业伦理。

　　第四，明确国家机关在清欠工作中的双重角色，进一步发挥各级国家机关对中小企业的利益保障作用。《条例》准确区分了国家机关（及其下属事业单位）在清欠工作中的不同角色并作出了相应规定。一方面，国家机关如果作为普通交易人向中小企业采购商品或者服务，《条例》对其规定了比企业更为严格的付款期限，旨在引导各类机关发挥带头模范作用，恪守承诺，尤禁“新官不理旧账”，禁止以机关负责人变更为由拖欠。另一方面，各级国家机关作为市场治理者，在其职能范围内对保护中小企业合法权益承担不容推卸的责任，《条例》规定国家机关应当采取的措施包括接受中小企业的投诉并作出适当处理，鼓励法律服务机构为中小企业提供有针对性的法律援助，将中小企业清欠情况纳入营商环境评价指标体系，对不遵守规定的市场主体采取惩罚措施等。

　　第五，彰显了我国立法的新民生导向。《条例》的出台，充分体现了新时代法律以保护市场主体的公平发展利益和普罗大众的根本民生利益为核心使命，更凸显了中国共产党为人民谋福利，为民族谋复兴的不变初心。

　　如果说民以食为天，那么中小企业的命脉毫无疑问就是款项的及时支付。我们相信，《保障中小企业款项支付条例》将有力疏通和长久守护中小企业的命脉，为我国营商环境的优化作出重要贡献！

　　周学峰：构建及时支付制度体系 依法保障中小企业合法权益

　　北京航空航天大学法学院教授

　　国务院新近颁布的《保障中小企业款项支付条例》（以下简称《条例》），系我国为治理拖欠款项难题、保障中小企业合法权益的一部专门性行政法规，亦是落实《中共中央、国务院关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》所提出的“建立清理和防止拖欠账款长效机制”和“加快及时支付款项有关立法”的重要措施，旨在从源头出发建立一套防止机关、事业单位和大型企业拖欠中小企业款项的法律制度，总结实践中解决拖欠款项问题的经验并予以制度化。

　　从适用范围来看，首先，《条例》不仅适用于机关、事业单位、大型企业与中小企业之间的交易，使用财政资金从中小企业实施采购的团体组织亦应参照执行；其次，《条例》所规制的款项支付，限于因货物、工程或者服务交易而产生的支付义务，而不包括因借款、发行债券等金融活动而产生的债务纠纷；第三，仅当交易中的收款权利人为中小企业时，才适用该《条例》，而不适用于付款义务人为中小企业。

　　从规制方式来看，《条例》具有两大突出特点。一是基于保护中小企业合法权益的目的，对交易当事人之间的合同约定进行了必要的限制。二是考虑到商事活动的复杂性，区分了机关等公法人与大型企业两类不同主体，前者因使用财政资金且通常不以从事商业活动为主业，因而受到了更为严格的约束，而大型企业作为从事商事活动的私主体所受约束则相对宽松，相关规则也具有一定的灵活度。

　　从具体内容看，“及时支付”是《条例》的核心。为了实现这一目标，《条例》采取了多项保障措施。

　　首先，强化预算约束。实践中许多账款拖欠的发生往往是因为机关、事业单位在缺乏财政预算保障的情况下实施采购而导致的，为此，《条例》明确禁止机关、事业单位在无预算、超预算的情况下实施采购，强调应严格按照批准的预算执行采购和付款。政府投资项目所需资金应当按照国家有关规定确保落实到位，不得由施工单位垫资建设。

　　其次，确立了最长付款期限制度。实践中一些机关、事业单位经常利用其在交易中的优势地位强行在合同中设定较长的付款期限，使中小企业无法追究其违约责任。为解决这一问题，《条例》明确规定，机关、事业单位应当自货物、工程、服务交付之日起30日内支付款项，合同约定的付款期限最长不得超过60日。鉴于商事交易的复杂性，《条例》对于大型企业的付款期限未作硬性规定；鉴于合同标的的多样性和检验的复杂性，《条例》对于检验、验收期限亦未做硬性规定，尽管如此，机关、事业单位和大型企业仍应本着公平交易和诚实信用的原则，在订立合同时与中小企业协商约定合理的期限，并应及时进行验收、结算和支付。

　　第三，对付款方式作了限制。实践中一些机关、事业单位和大型企业在向中小企业付款时经常使用远期商业汇票的方式进行支付，从而变相地延长了付款期限，对此，《条例》规定使用商业汇票等非现金支付方式支付款项时，应当在合同中明确约定，并不得强制中小企业接受商业汇票，不得变相延长付款期限，此外，《条例》还规定了机关、事业单位违反上述规定应当承担的法律责任。

　　第四，禁止非法限定保证金的形式。中小企业在参与招投标、承揽建设工程等经营活动中有时依照法律规定或交易习惯需要向对方提交保证金，保证期限届满后才可请求返还。未及时返还保证金亦属于常见的拖欠款项的一种方式。为解决此问题，《条例》规定机关、事业单位和大型企业在收取保证金时，应当允许中小企业以提供保函等非现金方式提供保证，不得将保证金的形式限定为现金。此项措施将会大量减少迟延返还保证金现象的发生。

　　第五，禁止以不正当理由拖延支付款项。实践中，付款义务人拖延支付到期款项的理由可谓五花八门，《条例》对一些典型的不正当理由进行了明令禁止，例如，法定代表人或者主要负责人变更（“新官不理旧账”）、未完成内部付款流程等事由。此外，《条例》还禁止单方面要求将审计机关的审计结果作为结算依据，该情形常发生在付款义务人为机关、事业单位和国有大型企业时，并多发生在建设工程领域。单方面要求将审计结果作为结算依据的不合理之处在于：一是审计周期较长，有可能超出了合同约定的付款期限；二是审计结果有可能与招投标确定的价款或合同约定的价款不一致，从而导致招投标程序被虚置、合同约定不被尊重。至于合同对于审计要求事先已作出明确约定，或者存在法律、行政法规的强制性规定时，双方当事人事先对此已有明确预期，并可基于该前提来商谈其他合同条款，这种情况下，可以将审计结果作为结算依据。

　　第六，规定了最低逾期利率。依照合同法原理，付款义务人迟延支付款项的，应当支付逾期利息，但逾期利率可由交易当事人自由约定。然而，当交易中的一方处于强势地位时，有可能在订立合同时强迫处于弱势的一方接受较低的逾期利率。为了保护中小企业的合法权益和交易的公平性，《条例》对合同中关于逾期利率条款的约定作了限定，即机关、事业单位和大型企业在与中小企业进行交易时，所约定的逾期利率不得低于合同订立时1年期贷款市场报价利率。如果当事人在合同中未对逾期利率作出约定，则按每日万分之五的利率支付逾期利息。

　　第七，规定了强制信息披露制度。《条例》要求机关和事业单位应通过网站、报刊等方式公开上一年度对中小企业的逾期付款信息，而大型企业则应在企业年度报告中进行披露。该规定的意义不仅在于强化公众监督，还可以为中小企业在选择交易对象时提供指引，避免与那些信用差、拖欠金额高的机关或企事业单位进行交易。

　　第八，规定了信用惩戒制度。包括两方面：一是大型企业依《条例》作出的关于逾期付款的信息披露，应当纳入到企业信用信息公示系统中，从而会影响社会对该企业的信用评价。二是机关、事业单位和大型企业迟延支付中小企业款项情节严重的，相关失信信息将被纳入到全国信用信息共享平台，并有可能会受到失信惩戒。

　　第九，规定了投诉处理程序。《条例》为被拖欠的中小企业提供了行政救济程序，即投诉处理程序。《条例》总结清理拖欠民营企业账款的实践经验，将“属地管理、分级负责、谁主管谁负责”的原则予以制度化。

　　总的来看，《条例》贯彻了保护中小企业合法权益的精神，细化了中小企业促进法中的相关规定并增强了可操作性，构建了一套以及时支付为中心的规则体系，为解决拖欠款项问题提供了制度化工具，为中小企业维护自身合法权益提供了法律保障。